Karbon Müzakerelerinde Yeni Açılımlar “Sektörel Yaklaşımlar”

Giriş:

Bilindiği üzere küresel ısınmaya yol açan iklim değişikliği ile mücadele kapsamında dünya ülkeleri arasında adil ve sürdürülebilir bir uzlaşma sağlanması amacıyla yürütülen çalışmalar bugün itibariyle ekonomik, politik ve sosyal boyutlarıyla çok yönlü olarak devam etmektedir.

Bu  bağlamda  ülkemizi  de  yakından  ilgilendiren,  gerek  Avrupa  Birliği  (AB)  gerekse  de Birleşmiş Milletler (BM) seviyesinde ele alınan konuların başında, gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerin Kyoto sonrası (2012 sonrası) dönem için geçerli olacak protokol hazırlıkları gelmektedir.

Bali Eylem planında da belirtildiği üzere, sektörel yaklaşımların gelişmekte olan ülkelerde eneri ve enerji yoğun sektörlerde seragazı emisyonlarının azaltılması için önemli bir teşvik aracı olacağı yönünde bir beklenti vardır. Şöyle ki, sistem hem emisyonların azaltılmasını teşvik edecek hem de gelişmiş ülkelerden teknoloji ve finansman akışını sağlayacaktır.

Bu makale içerisinde, sektörel yaklaşıma neden ihtiyaç duyulduğu, türleri, hangi sektörleri etkileyebileceği ve Türkiye olarak neler yapmamız gerektiği gibi konulara açıklık getirmeye çalışacağız.

Sektörel yaklaşım türleri:

1.  Ülkeler  arası  Sektörel  Yaklaşım:  Global  ölçekte  ve  sektörel  bazda  benzer standartlar kullanılarak veya sektör içerisinde yer alan tesisler arasında kıyaslamalar (benchmarking) yaparak uluslar arası geçerli bir çerçeve oluşturmak

2.  Sektörel Karbon Finans Yaklaşımı: Bir ülkedeki belirli bir sektörün tamamı için karbon finansının sağlanması (bugünkü proje bazlı olarak yürütülen temiz kalkınma mekanizmaları (CDM) yerine geçmek üzere sektörel bazlı mekanizmaların getirilmesi)

3.  Sektörel Tümevarım Yaklaşımı:  Sadece gelişmekte olan ülkeler için geçerli olmak üzere, toplam seragazı miktarı veya farklı performans kriterleri bazında sektörler için hedefler belirlemek

Yukarıda bahsedilen tüm yaklaşımlar çerçevesinde eğer bir ülke sektörel hedeflerine varıyorsa, hedefin altında kalan miktarı uluslararası karbon piyasalarında satabilecektir (örneğin sektörel hedefi 100 birim olan bir ülke, toplam emisyon miktarını yıl sonunda 96 olarak hesaplıyorsa, kalan 4 birim krediyi karbon pazarında uygun alıcılara pazarlayabilecektir).

Doğal olarak, yukarıda belirtilen yaklaşımlar özellikle gelişmekte olan ülkeler arasında ciddi şüphelerle karşılanmıştır. Gelişmekte olan ülkeler, sektörel yaklaşımların gelişmiş ülkelerin almaları gereken yükü hafifletmek için ortaya attıkları ve cazip kılmak için bir miktar süsledikleri bir “truva atı” olarak görmüşlerdir. Öyle ki, gelişmiş ve gelişmekte olan ülke ayrımı yapmadan global bazda ortaya konacak olan “ülkeler arası sektörel yaklaşımlar” gelişmekte olan ülkeler arasında hemen olumsuz bir tepki ile karşılanmıştır. Ancak diğer yaklaşımlar, teşvikler ve sektörler için kaybetme riski olmayan hedefler getirdiği için, en azından bazı gelişmekte olan ülkeler açısından, tartışılmaya başlanmıştır. Unutulmamalıdır ki, iklim değişikliğine neden olan küresel ısınma sadece gelişmiş ülkeleri değil bir çok gelişmekte olan ülke için hayati önemde ve ivedilikle çözüm bulunması gerekli olan bir çevre sorunudur. Bu sebeple  ülkemizde  dahil  olmak  üzere  tüm  gelişmekte  olan  ülkeler  çözüm  için  çeşitli tedbirlerin  alınmasını,  ancak  bu  tedbirlerin  kendi  ekonomik  kayıplarını  asgari  seviyede tutacak şekilde belirlenmesi yönünde konuyu tartışmaktadır.

“Sektörel yaklaşımlar hala masadadır ve bu yaklaşımlar tüm proses için anahtar rolü oynayacaktır” BM İklim Masası Şefi Yvo de Boer, 2009.

Aslında sektörel yaklaşımlar, içerisinde çeşitli fırsat ve tehditleri barındırmaktadır. Konunun ülkemizi de doğrudan ilgilendiren yönleri bulunmaktadır. Konu ile ilgili bazı önemli başlıklar şunlardır:

• Bilindiği üzere, gelişmiş ülkeler Çin, Hindistan, Brezilya gibi gelişmekte olan ülkelerin bugün ve özellikle önümüzdeki 10-20 yıllık dönemde global karbon emisyonlarına ciddi katkıları olduğunu/olacağını düşünüyor. 2020 yılına gelindiğinde İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesi Ek-1 listesi içerisinde yer alan gelişmiş ülkeler (bu ülkeler arasında ülkemizde vardır) ile Ek-1 dışı gelişmekte olan ülkelerin toplam seragazı emisyonları içerisindeki paylarının %50-%50 olması beklenmektedir. Bu durumda, gelişmiş ülkeler sadece kendi çabaları ile küresel ısınmanın önüne geçilemeyeceğini öne sürerek gelişmekte olan ülkelerin de (aslında burada kastedilen tüm gelişmekte olan ülkeler değil, ileri gelişmekte olan ülkeler sınıfına giren ülkeler) bazı fedakarlıklar yapmaları gerektiğini ifade ediyorlar (bir rakam verecek olursak en ileri gelişmekte olan  10  ülkenin  karbon  emisyonu  toplamı  gelişmekte  olan  ülkelerin  tamamının karbon emisyonu toplamının %80-90’ına, tüm sektörler için ayrı ayrı geçerli olmak üzere, tekabül etmektedir).
  

• Gelişmiş ülkelerin bir diğer sorunu da “karbon kaçakları”dır. Özellikle gelişmiş ülke enerji          yoğun   sektörleri,   üzerlerindeki   karbon   baskısının   üretim   maliyetlerine yansıdığını,  böylelikle  ürün  fiyatlarının  arttığını,  müşterilerin  daha  düşük  fiyatlı ürünlere yöneldiğini, nihayet bu durumun da ucuz ithal malların kendi pazarlarına akması ile sonuçlandığını öne sürerek, oluşan de-facto durumun global bazda yürütülen karbon emisyonlarını azaltma çabasını boşa çıkardığını iddia etmektedirler.

• Yukarıda belirtilen 2 farklı argümandan da görüleceği üzere, gelişmiş ülkeler, her ne şekilde olursa olsun, gelişmekte olan ülkelerin konuya aktif katılımının sağlanması ile hem küresel ısınma ile mücadenin daha sağlıklı yürüyeceğini hem de kendi sektörleri üzerindeki “karbon kaçakları” baskısını asgariye indirmenin mümkün olacağını düşünüyorlar. Konuya gelişmekte olan ülkelerin katılmasının gelişmiş ülkeler için getireceği bir diğer avantaj da, sektörel azaltım çabalarının gelişmiş ülkelerden gelişmekte  olan  ülkelere  doğru  bir  teknoloji  transferini  de  (teknoloji  ihracatını) mümkün kılması olacaktır.

• Konuya gelişmekte olan ülkeler açısından bakıldığında, kırmızı çizginin “emisyon kotaları”  olduğu  rahatlıkla  görülecektir.  Gelişmekte  olan  ülkeler,  gelişmelerinin önünde sanal   bir   bariyer   oluşturucak   herhangi   bir   karbon   kotasını   kabul etmemektedirler. Diğer yandan, emisyon azaltıcı faaliyetlerinin de, çeşitli mekanizmalarla, gelişmiş ülkeler tarafından fonlanmasını arzulamakta, böylece herhangi bir taahhüt altına girmeden, proje bazlı yaklaşımlar ile çabalarının teşvik edilmesini beklemektedirler. Ancak bugün itibariyle proje bazlı yaklaşımlar ile sadece belirli    ülkelerin   fonlanması   sağlanabilmiş,   sistemin   işleyişinde   tıkanıklar   baş göstermiştir. Bilindiği üzere ülkemiz Kyoto Protokolü fon mekanizmalarından yararlanamamaktadır.

• Sektörel yaklaşımlar, gelişmekte olan ülkelerin bu iki temel beklentisine birtakım çözümler sunmaktadır. Örneğin, enerji ve enerji yoğun sektörler için (demir-çelik, çimento, alüminyum, cam vb.) kotaların belirlenmesi, bu kotaların altında emisyona sebep olan tesislerin artan emisyonlarını piyasada satabilmesi, kotayı tutturamayan tesislerin ise herhangi bir yaptırımla karşılaşmadan üretimine devam etmesi gibi (no- lose targets). Kotaların belirlenmesinde farklı yöntemlerin kullanılabileceği öngörülmektedir. Bunlar arasında birim üretim için enerji tüketimi, düşük-karbon emisyona sahip teknolojilerin kullanılması ya da her sektör için proses bazlı emisyon faktörlerinin geliştirilmesi sayılabilir. Sonuç olarak konunun bir teşvik mekanizması olarak  çalışması öngörülmektedir. Böylece, gelişmekte olan ülkeler sektör içerisinde yer alan tesisler arasında bir rekabet yaratacak, daha verimli işletmeleri ödüllendirecek, bu arada sektörlerin gelişmelerine set vuracak herhangi bir sınırlama ile de karşı karşıya kalmamış olacaklardır. Ülkeler kendi özgün koşullarını da dikkate alarak hangi sektörlerin hangi esaslarla sisteme dahil olacağını kendileri belirleyeceklerdir.

• Sektörel yaklaşımlar için dizayn parametreleri arasında hedef türleri, sektör sınırları, kıyaslamanın rolü ve teşvik türleri sayılabilmektedir. Hedef türü, belirli bir sektör için teknoloji  bazlı  olabileceği  gibi  (örneğin  atık  ısının  geri  kazanılmasına  yönelik yatırımlar gibi), enerji bazlı da olabilir (birim üretim başına harcanan enerji). Bu noktada, hangi hedef daha rantabl ve uygulanabilir oluyorsa sektör için bu hedef belirlenmelidir. Hedef türü belirlendikten sonra ikinci aşamada sektör sınırlarının iyi belirlenmesi gelmektedir. İyi belirlenmeyen sınırlar sektörel yaklaşımların yararlarını törpüleyecektir. Örneğin atıkların ek yakıt olarak kullanılmaları, katkılı çimento üretiminin arttırılması vb. gibi aksiyonlar çimento fabrikalarında karbon azaltımında önemli katkılar sağlayabilecek öğelerdir. Ancak sektör sınırları belirlenirken sadece fırın prosesine odaklanmak ya da sadece prosesler için düşük-karbon emisyonuna sebep    olacak   teknoloji   kullanımını   önemsemek   yukarıda   bahsedilen   diğer aksiyonların görmezden gelinmesine böylece hedefe varılmasında daha zorlu bir yol izlenmesine neden olabilir. Diğer taraftan, tüm aksiyonları içerisinde barındıran geniş çerçeveli sınırlar ise yapılan hesaplamaları karmaşık hale getirebilir. Bu noktadan hareketle, sektör sınırları maliyet unsurunu da göz ardı etmeden, mümkün olduğunca izlenebilir, kayıt edilebilir ve hesaplanabilir tüm karbon azaltıcı faaliyetleri kapsayacak şekilde belirlenmelidir. Üçüncü aşamada, belirlenen hedeflere belirlenen sınırlar içerisinde varmak için çaba gösteren tesislerin emisyonlarının hangi yöntemlerle hesaplanacağı belirlenmelidir. Burada kıyaslama yapılması için izleme ve ölçme prosedürleri ile performans çizelgeleri kullanılabilir. Kıyaslama yapabilmek için asgari şartlar arasında sağlıklı veri toplanması gelmektedir. Bu noktada rekabet sonrası endişeler veri ve bilgi toplamada bazı aksaklıklara yol açabilir. O halde sektörel yaklaşım uygulamalarının temel aşamalarından biri olan kıyaslamanın hangi verilerle yapılacağı ve bu verilerin nasıl sağlıklı bir şekilde toplanacağı iyi belirlenmelidir. Son aşamada  ise  teşvik  türlerinin  neler  olacağı  ve  nasıl  uygulanacağı  yönünde argümanlar geliştirilmelidir. Örneğin, bazı gelişmiş ülkeler gelişmekte olan ülkelerin sektörel yaklaşım uygulamaları için fonlar ayırmayı düşünmektedirler. Diğer taraftan, fonlama işlemi Birleşmiş Milletler çatısı altında da yürütülebilir. Bir diğer opsiyon ise fonlamanının karbon piyasası içerisinde yapılmasıdır. Teşvik kapsamında düşük maliyetli ileri teknoloji transferleri ya da projelerin yerel bazda düşük vergi tarifeleri ile ödüllendirilmesi de planlanmaktadır.
  

Konuya ülkemiz açısından baktığımızda ise aşağıda yer alan hususları ana başlıklar halinde irdelemenin yararlı olacağını düşünüyoruz:

• Türkiye, İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesi Ek-1 listesindedir. Türkiye sözleşmeye “ortak fakat farklılaştırılmış sorumluluk” ilkesi altında imza atmıştır. Bu liste içerisinde gelişmiş ülkeler (Meksika ve G.Kore hariç tüm OECD ülkeleri) yer almaktadır.

• Şubat 2009 itibariyle de TBMM Kyoto Protokolü’ne taraf olunması yönünde karar almıştır.   Ülkemizin   Kyoto   Protokolü   kapsamında   herhangi   bir   taahhüdü olmamakla birlikte Kyoto sonrası için yapılacak müzakerelerde aktif rol almak istediği bilinmektedir. Müzakerelerde Türkiye’nin özgün konumunun hangi sınırlar dahilinde dikkate alınacağı ise henüz bilinmemektedir.

• Diğer taraftan Avrupa Birliği’nin son ilerleme raporunda çevre başlığı altında yatay mevzuat bölümünde Türkiye’nin henüz emisyon ticareti direktifini iç hukukuna aktarmadığı ve seragazı emisyon ticaret sistemini henüz kurmadığı gibi hususlar yer almaktadır. Avrupa Birliği’nin temel beklentisi, ülkemizin Birliğin iklim değişikliği programının parçası olma yolunda gerekli adımları atması yönündedir. O halde, karbon emisyonları sadece Birleşmiş Milletler seviyesinde değil Avrupa Birliği katılım müzakerelerinde de karşımıza çıkacak bir konudur.

• Türkiye’nin Ek-1 ülkesi olmasına rağmen aslında gelişmekte olan bir ülke olarak herhangi bir karbon kotasını kabul etmesi beklenmemekle birlikte, özgün konumunu güçlü bir şekilde müzakere edebileceği bir ortamı bulmasının zor olacağı  düşünülmektedir.  Bugün  Birleşmiş  Milletler  seviyesinde  ülkeler kendilerine en yakın gördükleri ülkeler ile çıkar grupları oluşturmuştur. En etkin gruplar arasında Çin’in önderlik ettiği gelişmekte olan ülkeler grubu G77\Çin, Avrupa Birliği grubu, Şemsiye Grubu (ABD, Avustralya, Japonya, Rusya vb.) ve Çevresel Bütünlük Grubu (Meksika, İsviçre, G.Kore) sayılabilir. Ülke çıkarlarının savunabilmesi için güçlü lobi grupları ile birlikte hareket edilmesi önemlidir ancak yukarıda belirtilen listeden de görüleceği üzere çıkar grupları ile Türkiye’nin ortak paydaları nelerdir, Avrupa Birliği yaklaşımlarını dışlayan diğer grup yaklaşımları nasıl benimsenebilir ve böyle bir durumda AB üyelik müzakereleri yolunda bir problem olur mu? Bunlar cevaplanması gerekli olan önemli sorulardır.
  

• Diğer yandan, eğer sektörel yaklaşımlar Kyoto sonrası için planlanan anlaşmanın temel taşı olursa, Türkiye olarak bu yaklaşımların sektörlere olan etkisinin iyi analiz          edilmesi   gerekmektedir.   Başta   enerji   yoğun   sektörlerin   ve   enerji sektörünün, sektörel yaklaşımlar ile ilgili kapsamlı SWOT analizleri yapmaları, bugünden fırsat pencerelerini genişletip, tehditleri asgariye indirecek önlemleri almaları gerekmektedir. Bu manada hangi sektörler kapsam içerisinde olmalı, sektörel yaklaşımın dizayn parametreleri sektör menfaatleri göz önüne alınarak nasıl seçilmeli, teşvik türleri nasıl olmalı vb. gibi soruları enerji ve enerji yoğun sektör temsilcileri ile karar vericilerin ivedilikle bir araya gelerek cevaplamaları gerekmektedir. Burada özellikle, karar vericilerin enerji ve enerji yoğun sektörler için geçmiş dönemleri ve gelecek projeksiyonları iyi yansıtan, konunun detaylı olarak ele alındığı kapsamlı analiz çalışmalarına ihtiyacı olduğu aslında tüm paydaşların  bilgisi  dahilindedir.  Bu  sebeple,  varsa  daha  önceleri  yapılan analizlerin güncel gelişmeleri de dikkate alacak şekilde revize edilmesi ile birlikte çeşitli opsiyonların ele alınacağı müzakere sürecinde hayati bir manevra imkanı sağlanacaktır.

• Genel olarak bakıldığında Türkiye’nin bazı sektörlerinin karbon emisyonları açısından veya düşük-karbon teknolojilerinin kullanılması açısından bazı gelişmiş ülkelerden bile daha iyi durumda olduğu görülmektedir. Eğer ülke olarak bir tercihle karşı karşıya kalacak isek ülke bütününde bir kota uygulanmasına göre uluslararası bazda rekabet imkanı yaratacak “sektörel yaklaşımların” avantajlarını kullanmak ekonomik açıdan daha iyi sonuçlar doğurabilecektir.